RPO

Biuletyn RPO Materiały nr 40 – „Prawo do pochówku i kultywowania pamięci zmarłych”

§ WNIOSKI §

Prawa osobiste obywateli do kultywowania pamięci zmarłych, regulowane przepisami prawa cywilnego i znajdujące swój wyraz w Konstytucji RP, chronione są w sposób należyty. Występujące ograniczenia i nieprawidłowości są skutkiem niewłaściwej praktyki wynikającej nie tylko z mniej lub bardziej uświadomionego naruszania prawa przez podmioty prowadzące cmentarze, ale również z braku precyzji niektórych uregulowań ustawowych, a także niedostosowania do tych uregulowań lub nie wydania przepisów wykonawczych. Jest niewątpliwie dobrą cechą uregulowań obowiązujących w tym zakresie w Polsce, ich jednolitość; to że w jednakowym zakresie z niewielkimi zaledwie odrębnościami, obowiązują wszystkie podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia cmentarzy. Należy mieć nadzieję, że jakkolwiek problematyka prawna dotycząca szeroko pojętego kultywowania pamięci zmarłych podzielona została między trzy działy administracji (za zadanie to bowiem odpowiadają zarówno minister właściwy dla spraw administracji publicznej, kultury i ochrony dziedzictwa jak i minister właściwy do spraw wyznań religijnych) nie wpłynie to ani na poziom wykonywania prawa ani nie spowoduje chaosu kompetencyjnego. Ocenie wizytujących poddano funkcjonowanie obowiązujących przepisów prawa jak i poziom ich wykonywania. Podkreślając, iż poniższe wnioski sformułowane zostały na podstawie wizyt w 20 miejscowościach Polski oraz na podstawie listów których treścią jest wskazywanie na nieprawidłowości w stosowaniu prawa, stwierdzić należy, co następuje:

  1. Większość samorządów wykazywała, w ocenie wizytujących, dużą dbałość o stworzenie, na miarę swych możliwości, odpowiednich warunków do wykonania zadania polegającego na zakładaniu i prowadzeniu cmentarzy. Zwrócić jednak należy uwagę na przypadki braku szczególnej staranności jaka obowiązywać powinna przy zakładaniu nekropolii. Lokalizacja taka zanim odnajdzie swój wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna uwzględniać wszystkie czynniki zarówno geologiczne i sanitarne, jak i zapewniać dbałość o równowagę środowiska, a także uwzględniać poszanowanie dóbr osobistych i majątkowych osób, w których sąsiedztwie zostanie zlokalizowana nekropolia.
  2. Wizyty na cmentarzach wyznaniowych i rozmowy z ich zarządami potwierdziły, że osoby innych wyznań nie doznają dyskryminacji w sytuacji gdy chcą skorzystać z miejsca pochówku na cmentarzu wyznaniowym. Stwierdzić trzeba, iż pracownicy BRPO nie spotkali się z przypadkami tego typu odmów.
  3. Nagannie należy ocenić stwierdzone przypadki uzależniania możliwości grzebania zwłok na cmentarzach komunalnych od miejsca zamieszkania zmarłego („rejonizacji pochówków”) lub wprowadzania ograniczeń finansowych wpływających na możliwość wyboru miejscowości w jakiej usytuowany ma być grób, tym bardziej iż obecnie nadal obowiązujące przepisy (Rzecznik postulował nowelizacje w tym zakresie) nie pozwalają ze względów czasowych na zaskarżanie uchwał, którymi wprowadzono takie zakazy i ograniczenia.
  4. Niekonwencjonalne metody pochówków utożsamiane są niemal wyłącznie z możliwością kremacji zwłok i pogrzebaniem prochów. Problem kremacji zwłok ma zarówno swoich zwolenników jak i przeciwników. Swobodnie kształtowana w granicach przepisów prawa polityka gmin w tym zakresie, w każdym z badanych przypadków uwzględniała potrzeby i opinie mieszkańców.
  5. Powszechny jest brak świadomości zarówno użytkowników jaki i często administratorów cmentarzy czym jest prawo do grobu (miejsca pochówku, płyty nagrobnej kopca…) i w jakim zakresie wyłącza ono prawo właściciela terenu cmentarza. Brak regulacji jednoznacznie określającej prawa właścicieli i użytkowników.
  6. Jak sygnalizowano powyżej, największa część kierowanych do Rzecznika listów dotyczy sporów między osobami uprawnionymi, najczęściej członkami rodziny zmarłego, wynikłych na tle prawa do dysponowania już istniejącym grobowcem. Ukształtowane na tym tle bogate orzecznictwo sądowe daje wprawdzie wskazówki jak należy rozpatrywać tego typu spory, brak jednoznacznych zapisów ustawowych regulujących kwestię kręgu osób, które mogą być dochowane w już istniejącym grobowcu i uprawnionych do dysponowania grobowcem, a także praktyka stosowana przez zarządców cmentarzy nadal wywołuje sytuacje, w których powstają trudne do rozwiązania waśnie zarówno w kwestiach majątkowych, jak i w sferze naruszanej godności osobistej. Prawo do dysponowania grobem wywodzone jest z art. 10 ustawy o cmentarzach, który określa krąg osób zobowiązanych do dokonania pochówku osoby bliskiej. Jednakże przepis ten Jest tylko wskazówką jaką kierują się zarządcy cmentarzy ustalając osobę będącą dysponentem grobu.
  7. Termin „zarządzanie cmentarzami” nie został prawnie zdefiniowany. W przypadku cmentarzy komunalnych odnoszony jest do zakresu spraw należących do zadań gminy oraz do uregulowanych w ustawach szczególnych form zarządzania mieniem komunalnym realizowanych przez gminy. Przepisy regulujące kwestie zarządzania rozproszone zostały w kilku ustawach. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazuje jedynie organ gminy odpowiedzialny ustawowo za zarządzanie cmentarzami, nie określa natomiast ani form prawnych (osoba fizyczna, zakład budżetowy, spółka prawa handlowego) ani form organizacyjnych prowadzenia tego zarządu.
  8. W sposób należycie uwzględniający potrzeby osób odwiedzających cmentarze, we wszystkich badanych przypadkach, rozwiązany został problem dostępu (w tym dojazdu i parkowania) do miejsc spoczynku osób bliskich. Mimo trudności w zakresie komunikacji, stanowiących problem zwłaszcza w większych miastach, a wynikających z niedostosowania sieci ulic do potrzeb gwałtownie rozwijającej się motoryzacji, organy samorządowe zapewniły we wszystkich tych miastach dobrze funkcjonującą komunikację, umożliwiając dogodne dojazdy osobom odwiedzającym cmentarze. Wszędzie też znajdują się miejsca parkingowe. Na ogól w okresie większych świąt organy zarządzające ruchem na drogach wyłączają tymczasowo z normalnego ruchu położone przy cmentarzach ulice, umożliwiając parkowanie na nich zwiększonej liczby samochodów. Organizowane są też dodatkowe pojazdy komunikacji miejskiej – tzw. linie specjalne.
  9. Nie stwierdzono nieprawidłowości w sposobie ustalania i publikowania regulaminów porządkowych. Nie stwierdzono również, by regulaminy obowiązujące na terenie użytkowanych cmentarzy ingerowały w niedopuszczalny sposób, ograniczający prawo do grobu lub prawa osób przebywających na cmentarzu. Budzą jednak wątpliwości lokalne regulacje, dotyczące możliwości poruszania się po terenie cmentarzy osób niepełnosprawnych własnymi pojazdami zwłaszcza przy braku alternatywnych nieodpłatnych rozwiązań kwestii dojazdu do odwiedzanych mogił, tam gdzie pozwalają na to warunki techniczne. Wątpliwościom mogłoby zapobiec umieszczenie w ustawie regulacji, dotyczącej formy przepisów porządkowych na tym szczególnym miejscu użyteczności publicznej jakim jest cmentarz.
  10. Stworzone zostały i są stosowane prawne możliwości pochowania bliskich, przez osoby znajdujące się w niedostatku, na koszt gminy. Nie ma jednak żadnych regulacji prawnych gwarantujących osobom ubogim możliwość kultywowania pamięci bliskich w tym dbałości o grób ziemny, w przypadku nie wniesienia przez nie ponownej opłaty po 20 latach. Kwestia ta wymaga bezwzględnie uregulowania bowiem uznaniowość w wypłacaniu świadczenia celowego w praktyce prowadzić może, do wygaśnięcia prawa do grobu, jako miejsca pochówku osoby bliskiej i uniemożliwienia kultywowania pamięci tej osoby. Powinny być przewidziane w takich przypadkach zwolnienia lub ciężar tych opłat, winien – na uzasadniony wniosek zainteresowanego – ponosić ośrodek pomocy społecznej.
  11. Wiele osób jest przekonanych, iż opłatę uiszczoną przy pierwszym pochówku należy traktować jak cenę za wieczyste użytkowanie lub własność miejsca pod grób. Mając na uwadze jak cennym dobrem jest możliwość kultywowania pamięci zmarłych, i jak różnorodna jest polityka w zakresie niwelacji nieopłaconych mogił (z wielu listów wynika, iż członkowie rodzin zmarłego, często osoby w podeszłym wieku i samotne, nie mają świadomości skutków nie uiszczenia ponownej opłaty tym bardziej, iż w wielu przypadkach o konieczności takiej nie są informowane, a niwelację mogiły postrzegają jako znieważenie miejsca spoczynku bliskich), należy również uregulować ustawowo obowiązek zawiadamiania osób mających prawo do grobu osób bliskich, o zamierzonej niwelacji grobu w związku z nie wniesieniem ponownej opłaty. Nie wniesienie jej nie może być utożsamiane z wygaśnięciem prawa do kultywowania pamięci zmarłych.
  12. Wymagają precyzyjnego uregulowania przepisy art.7 ust.1-3 ustawy o cmentarzach oraz §26 rozporządzenia w sprawie urządzania cmentarzy. Oplata za ponowne „wykupienie” miejsca pod grób istniejący, w praktyce zarządców cmentarzy budzi największe wątpliwości w związku z nieprecyzyjnym zapisem art.7 ustawy o cmentarzach wymagającym wykładni dokonywanej na podstawie przepisów wykonawczych, a w efekcie prowadzi do błędniej praktyki nieuzasadnionego pobierania opłat, nie znajdującego podstaw w przepisach prawa.
  13. Przepisy ustawy o cmentarzach nie wymieniają za jakie usługi i czynności mogą być pobierane opłaty oraz nie ustalają ich wysokości. Jednoznaczne określenie charakteru aktów ustalających opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok wynika jedynie z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd prezentuje jednolity pogląd, iż uchwała określająca takie opłaty nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art.40 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie mają możliwości skutecznego wzruszania postanowień aktu określającego wysokość opłat przez jego zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art.101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Pomijając trudności związane z wykazaniem rażącego naruszenia prawa przez spowodowanie dysproporcji między wysokością tak określanych opłat i dochodów, jak również przez brak wyjątków przewidujących obniżenie opłat stwierdzić należy, że ukształtowana jednolita linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wsparta przez Sąd Najwyższy wskazuje, iż uchwały w przedmiocie opłat cmentarnych podejmowane przez gminę jako właściciela nie mają mocy powszechnie obowiązującej w tym sensie, że nie są to przepisy gminne w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Cytowany powyżej pogląd Sądu Najwyższego, że”uchwała rady gminy w przedmiocie opłat cmentarnych w istocie swej jest ofertą do zawarcia umowy i stanowi propozycję wysokości opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok, które mogą być przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych już umów cywilnoprawnych z przyszłymi posiadaczami grobów” prowadzi w tej sytuacji do konieczności wnoszenia stosownego powództwa do sądu cywilnego. Wytoczenie takiego powództwa z istoty swojej przynieść może efekt oczekiwany przez powoda w czasie często bardzo odległym od dnia niezbędnego pochówku. Ochrona w tym zakresie wydaje się być iluzoryczna.
  14. Zasadą przyjmowaną przez większość wizytowanych gmin prowadzących cmentarze było samofinansowanie się tego zadania co w praktyce oznacza, iż ciężar utrzymania cmentarzy spoczywa na wnoszących opłaty użytkownikach cmentarzy. Kryteria, na podstawie których ustala się opłaty są także różne. Większość samorządów odpowiadających za prowadzenie cmentarzy ustala opłaty corocznie na poziomie odpowiadającym kosztom utrzymania cmentarzy. Zasada ta doznaje jednak ograniczeń w przypadku cmentarzy wyznaniowych. Nadsyłane skargi oraz wizyty na niektórych cmentarzach prowadzą do wniosku, że cmentarze te mają do spełnienia nie tyle rolę udostępniania miejsc umożliwiających kultywowanie pamięci zmarłych, ile prowadzenie działalności o charakterze zarobkowym. Sprawa ta wymaga odrębnej regulacji. Sprawy całkowitej dowolności w ustalaniu wysokości opłat pobieranych przez zarządy cmentarzy wyznaniowych i to wysokości niewspółmiernej do zasobności finansowej mieszkańców, ich niejasnych kryteriów, budzić musi szczególne zastrzeżenia w miejscowościach, w których mieszkańcy nie mogą skorzystać z rozwiązania alternatywnego jakim jest możliwość umieszczenia grobu na, zawsze znacznie tańszym, cmentarzu komunalnym. Zwrócić należy uwagę, iż obowiązująca w okresie międzywojennym oraz po wojnie do 1959r. ustawa z 17 marca 1932r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyn zgonu (Dz.U. Nr 35, poz.359) przewidywała w takich przypadkach możliwość władczego wkraczania administracji publicznej. Wymaga zatem sprecyzowania kwestia uprawnień organów administracji publicznej w stosunku do zarządców cmentarzy wyznaniowych, zwłaszcza w tych miejscowościach gdzie nie mogą, z przyczyn obiektywnych, powstać cmentarze komunalne.
  15. Ważne staje się wobec powyższego problemu dowolności opłat uregulowanie kwestii czy zadanie własne gminy jakim są zgodnie z art.7 ust.l pkt.13 powołanej wyżej ustawy sprawy cmentarzy komunalnych jest zadaniem obowiązkowym, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi – jakie konsekwencje wynikać mogą z niewykonania tego zadania.
  16. Raz jeszcze, wobec kształtującej się praktyki należy przyjrzeć się zapisowi ustawy o gospodarce komunalnej pozwalającemu na przekazywanie swych kompetencji innym organom i jednostkom gminy przez radę gminy w przypadku stanowienia opłat dotyczących pochówku. Odmienne role rad gmin i jednostek którym mogą powierzyć te kompetencje wywoływać mogą bezpośredni skutek takiego przekazania kompetencji na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy i innych użytkowników cmentarzy. Rady bowiem oceniać powinny poziom zamożności mieszkańców gminy, natomiast nie powinien stanowić o wysokościach opłat organ wykonawczy, który z istoty swojej bardziej dba o dochody budżetowe gmin. Rozważyć należy czy w interesie obywateli nie byłoby zasadne odmienne uregulowanie sprawy możliwości przekazywania takich uprawnień w ustawie całościowo regulującej problematykę pochówków. Mogłoby to doprowadzić do ujednolicenia aktów, ustalających cenniki obowiązujące użytkowników cmentarzy.
  17. Zasadne wydaje się być również wprowadzenie w życie regulacji zawierającej zakaz akwizycji usług funeralnych na terenie szpitali, hospicjów, urzędów stanu cywilnego i domów pomocy społecznej.
  18. Należy zwrócić uwagę zarządców cmentarzy na konieczność zwiększenia dbałości o porządek na administrowanym terenie. Brak dbałości o czystość na cmentarzu narusza powagę tego miejsca, a także właściwy odbiór nastroju ceremonii związanej z pochówkiem, co postrzegane jest w sferze naruszenia godności uczestników ceremonii i osób kultywujących pamięć zmarłych.
  19. Niezbędne wydaje się być ustanowienie przepisów sankcjonujących mechanizmy kontrolne zapobiegające uchybieniom w prowadzeniu ksiąg cmentarnych przez wszystkich zarządców cmentarzy, a także pozwalających na egzekwowanie obowiązku informowania użytkowników o treści regulaminów porządkowych ani informacji o zasadach pochówków i wysokości opłat.
  20. Należy także poprawić praktykę w celu zwiększenia poziomu bezpieczeństwa użytkowników cmentarzy i znajdującego się na tych terenach mienia.i
  21. Dokonując kompleksowej regulacji dostosowującej możliwość kultywowania pamięci zmarłych w warunkach dostosowanych do poziomu cywilizacji należy wyegzekwować obowiązek stworzenia przepisów pozwalających na niekonwencjonalne pochówki. Wymaga podkreślenia, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa upoważniony został na mocy art.12 ust.4 tej ustawy do określenia w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, w drodze rozporządzenia, wyjątków od zasady urządzania grobów wyłącznie w granicach cmentarzy oraz ustalenia szczegółowego sposobu stosowania przepisów wymienionej ustawy do tych wyjątków. Delegacja ta nie została dotychczas wykonana. Sprawa „innych miejsc pochówku” nie została również uregulowana w związku z delegacją wynikającą z art. 20 ustawy o cmentarzach, zobowiązującą Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz zdrowia i opieki społecznej do określenia w drodze rozporządzenia wymagań jakim powinny odpowiadać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok, sposobu ewidencji grobów a w szczególności prowadzenia ksiąg cmentarnych, oraz określenia pojęcia zwłok i szczątków, postępowania ze zwłokami i szczątkami oraz warunków ich ekshumacji i przewozu, wykonaną rozporządzeniem w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych.
  22. Zauważyć ponadto trzeba, iż regulacji w powszechnie obowiązujących przepisach prawa wymaga nie budząca zastrzeżeń praktyka
  23. stwarzająca wyjątki od reguły określonej w powołanym art.12 ust.3 ustawy o cmentarzach wynikająca z zapisem Kanonu 1242 prawa anonicznego. Powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem przypadków dokonywania pochówków poza cmentarzami. Gmach kościoła (zwłaszcza jeśli nie jest otoczony lub nie sąsiaduje bezpośrednio z cmentarzem nie może być utożsamiany z pojęciem „cmentarza”. Praktyka umieszczania zwłok hierarchów Kościoła w obiektach sakralnych, wynikająca zarówno z prawa kanonicznego jak i tradycji nie była kwestionowana, jednakże oznacza usankcjonowanie wyjątku wynikającego nie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego lecz ze zwyczaju. Podobnie „groby prywatne” w obowiązującym porządku prawnym istnieją obecnie wyłącznie jako groby historyczne. Nie mają natomiast podstaw prawnych, oparte jedynie na prawie kanonicznym, wnioski o sankcjonowanie przez władze publiczne takich nowych grobów poza terenami cmentarzy.